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财政科技资金绩效评价的制度与方法研究

 

一、财政科技资金绩效评价的意义

“科学技术是第一生产力”。近几年我国科技经费投入快速增长,为科技创新提供了重要保障和有力支持,但这些经费使用的用途和效果也成为社会公众越来越关注的问题。

财政科技资金绩效考评,是指财政部门和科技管理部门遵循一定的原则、程序和标准,运用科学、规范的方法,对财政资金支持的科技计划及其项目的目标实现程度、经费投入产生的效益和经费的使用管理等方面进行综合评价考核。建立适应我国科技发展现状的绩效评价制度,对提高我国政府的科技管理水平,促进科技发展,具有十分重要的意义。

(一)建立科学合理的绩效评价制度,是公共财政支出管理工作的必然要求

财政科技资金支出不仅需要受控,而且要权责相符。政府部门可以通过绩效评价使资助的科研成果得以彰显并让公众了解,同时提高决策与科研管理水平。因此,建立科学合理的政府科技绩效评价制度,可以保证政府及相关机构以优化的方式共同协作来获得公众期望的结果,这既是政府公共管理和政务公开的要求,又能在一定程度上有利于政府科技经费安全使用,提高资源配置和使用效率。随着我国公共财政体制框架的建立,以及各项财政制度改革的推进,建立财政科技资金绩效评价制度成为财政支出管理工作的必然要求。财政科技资金绩效评价工作已成为规范财政支出,提高资金使用效益的有效手段。

(二)建立科学合理的绩效评价制度,有利于政府职能转变,强化财政科技资金支出的管理与监督

通过建立专项资金绩效评价制度,将促进财政由政府包办型向市场型和效益性财政转变,财政支出的管理职能也将由原来的财政资金分配拓展到对资金监督约束上来,促进专项资金使用管理的科学化和效益化。而且通过进行绩效评价,对专项资金的使用实行约束与激励,根据掌握的资金使用信息,对其投入成本和产生的效益进行科学地衡量和比较,从而判断专项资金管理水平和效益,强化财政支出的监督手段,引导和规范财政支出管理行为。

(三)建立科学合理的绩效评价制度,能促使专项资金项目承担者进行项目目标管理

绩效评价制度加强了财政资金的项目承担者的约束,能促使项目承担者以为绩效导向,积极参考绩效评价的指标,并以之指导项目运作与管理。为了达到指标要求,其必定会进一步明确项目的目标,并通过加强管理来实现,有利于今后专项资金项目的运作,提高工作效率。

(四)建立科学合理的绩效评价制度,有利于加强财政科技资金使用管理

1.确保项目资金的落实。引入绩效评价之后,由于制度的约束作用,财政资金的拨付和使用必然会更加严格规范,资金会依据要求足额、及时地到达接受者手中,避免出现挪用和挤占现象。

2.有利于加强对项目资金使用的分析和预测。为了达到评价指标要求,项目管理者需要对项目资金的使用进行科学的分析,比较各种可能的使用方案,并预测可能产生的效果,以选择最优方案来实施,从而实现资金的优化使用。

3.有助于引导资金使用状态不断接近最优水平。由于科技资金使用常常根据需要分成若干实施阶段,因此,采用绩效评价可以及时调整各阶段资金的使用,防止出现资金的闲置或不足,切实做到优化使用,从而使不太合理的过程表现慢慢向优化的目标水平转化,并最终达成专项资金使用的优化目标。

(五)建立科学合理的绩效评价制度,有利于提高政府专项资金支出决策水平

建立财政资金绩效评价体系,通过对财政科技资金在不同科技项目和不同产业上的投入绩效分析,提供财政资金配置有效性的测度结论,从而获得如何能最大限度地发挥政府资源配置地综合作用,为提高财政资金使用决策水平提供可靠的参考依据。

二、国内兄弟省市科技资金绩效评价情况

(一)兄弟省市科技资金绩效评价工作的总体情况

目前我国财政科技资金绩效评价方面的工作尚处于探索起步阶段。2003年以来,财政部教科文司、经济建设司、国防司、农业司等先后开展了绩效评价的试点。教科文司对国家重点基础研究发展规划专项、国家重大科学工程专项等7个专项资金项目作为绩效评价试点,评价内容包括业务评价和财务评价,并将评价结果作为下年度安排预算的重要参考依据。为了进一步规范公共支出的绩效评价工作,在以前试点的基础上,20055月,财政部预算司出台了《中央部门预算支出绩效考评管理办法》,绩效评价工作在财政部的积极推动下迅速开展起来。

从地方财政绩效评价工作的开展看,广东、浙江、辽宁、江苏等省市先后开展了绩效评价的试点。如广东省2003年开展了对14个市民营科技园建设财政专项资金的绩效评价,2005年末又组织了包括2003-2004年间立项的科技项目、重大科技招标项目、重大科技专项、自然科学基金团队项目、省直科研机构改革项目、省重点实验室、省工程技术研究开发中心、专业镇创新试点建设项目、农业科技创新中心、地方发展补助专项等所有科技计划项目和面上项目的绩效评价工作。江苏省2005年对十五 首批启动的18个重大专项和2001年立项的省拨经费在100万元以上的科技攻关计划项目进行了执行过程评估和绩效评价。河南省也对2004年度三项费用资金的使用情况进行了绩效评价。同时,深圳、武汉等也开展了财政科技资金绩效评价的尝试。

广东、江苏等省市通过科技资金绩效评价试点,逐步建立完善了绩效评价制度,为财政科技资金绩效评价的下一步工作的开展积累了宝贵的实践经验。

(二)兄弟省市科技资金绩效评价的主要做法和经验

1.科技资金绩效评价管理办法和工作规范

广东、辽宁等省市在对部分财政专项资金使用绩效进行评价并取得良好效果情况下,根据《中华人民共和国预算法》、党的十六届三中全会关于建立预算绩效评价体系等规定和要求,结合实际,先后制定了各自的财政支出绩效评价管理办法和工作规范,对绩效评价的程序、指标体系、评价结果等作了相应的规定。如辽宁省2005制定了《辽宁省财政专项资金绩效评价工作规程(试行)》和《辽宁省各项财政专项资金绩效评价试行办法》等办法;广东省于20048月发布了《广东省财政支出绩效评价试行方案》;江苏省于20069月出台了《江苏省财政支出绩效评价方法(试行)》;安徽省也制定出台了《安徽省省本级项目支出绩效考评管理办法(试行)》,明确了绩效考评的对象、方法和主要内容。各类关于财政支出绩效评价制度的文件的发布,为进一步开展财政支出绩效评价提供了规范性的评价操作依据。

财政科技资金是财政支出的重要组成部分,因此科技资金的绩效评价也要依照相关财政支出绩效评价办法的规范性要求。

2.科技资金绩效评价的评估机构

各省市承担科技资金绩效评价的评估机构主要有:

1政府内部的职能机构

广东等省市政府系统内部设立了专门的评估职能机构,执行评估活动。广东省财政厅于2003年率先在全国成立第一个绩效评价处,并随后对全省14个民营科技园建设财政专项资金开展了财政绩效评价试点工作。而在科技管理部门内部,评价职能通常由负责科技经费管理的部门负责,并由其他部门进行辅助,如河南省由科技厅计划处、财政厅统计评价处负责组建评价专家工作组,承担省三项科技经费的绩效评价工作。

2)政府直属机构

安徽、河北等省由省财政投资评审中心作为财政支出的绩效评价机构,承担相关绩效评价工作;广东省政府直属机构--广东省技术经济发展研究中心承担了珠海和深圳龙岗两地区的科技绩效评价工作。

3)社会评估机构

社会评估机构是在整个科技绩效评价体系中最开放、最公正的评价机构,是今后承担科技资金绩效评价工作的主要力量。江苏省的科技资金绩效评价工作,就由江苏省科技厅委托给江苏省生产力促进中心和江苏五星资产评估有限责任公司进行。

3.科技资金绩效评价指标体系

评价指标体系是否科学合理是能否正确评判项目状况的关键。财政科技资金绩效评价指标一般由业务评价和财务评价两个方面的指标。

1)业务评价指标:主要由反映项目管理、项目完成程度、项目达到的技术水平以及项目所取得的经济、社会和环境效益等方面的指标构成。

2)财务评价指标:主要由反映项目资金落实情况、资金支出情况、财务信息质量和财务管理状况等方面的指标构成。

4.科技资金绩效评价方法

绩效评价采取定量和定性相结合的方式,以成本一效益分析法为主,按照投入产出的原理,将一定时期内的财政支出投入与产出和效益进行对比分析,评价预定绩效目标完成情况、事业成本和财政资金运营效益和效率。评价以材料评估为主调研评估为辅,材料评估由咨询专家组根据项目承担单位的项目评估资料和评估机构制定的评价表格对项目进行直接的、独立的评价;调研评估针对在材料评估中所发现的问题,由评估机构组织专家进行实地考察,对项目承担单位的项目实施情况和项目所涉及的技术、市场、风险等相关因素进行充分的调查分析评估。

5.科技资金绩效评价程序

科技资金绩效评评价工作具体分为:前期准备、具体实施、工作总结三个阶段。

1)前期准备阶段

前期准备阶段主要是方案设计、指标体系制定、组织建设等方面的工作。具体包括:

确定评价工作对象,制定评价工作方案;

制定评价指标体系,设计相关调查表格和问卷;

建立评价工作组织机构。

2)具体实施阶段

项目单位组织自评,收集整理相关评价资料,调查核实评价基础数据,填写评价指标表和自评报告书;

评价工作组根据评价指标计算各项得分,汇总评价结果。工作组召集有关专家研究讨论评价结果,草拟评价报告;

将评价报告草案反馈被评价项目单位,征求对报告草案意见;

评价工作组根据各项目单位的反馈意见撰写绩效评价报告。

3)工作总结阶段

对评价工作组织实施的过程进行总结,完成评价工作报告。对评价结果和存在的问题,提出相关的政策性建议。并召开相关部门座谈会,对评价工作开展及完成情况、工作中存在的问题进行总结,为今后开展财政支出绩效评价工作积累经验。

三、 我省近年来科技资金绩效评价工作

(一)      绩效评价工作的总体情况

浙江省是我国较早开展财政科技资金绩效评价工作的省份,2003年财政厅教科文处通过省自然科学基金资助项目的实施和经费使用情况的绩效考评,探索省级科技计划专项资金绩效考评试行办法,研究出台了《省级科技计划专项资金绩效考评办法》。

2004年省财政厅会同省科技厅,对农业成果转化专项、网上技术市场成交项目配套专项、省区域科技创新服务中心、省重大高新技术产业化项目等专项资金进行绩效考评工作。考评采用专项资金使用单位自评和中介机构考评结合的方式,共完成了20012002年度批准立项省和国家级农业成果转化项目138项、1999年至2002年间经省政府批准的省重大科技计划项目59项、2002年与2003年的网上签约项目   ,以及12家省级区域创新服务中心的绩效考评工作,为以后绩效考评工作的全面推开在组织管理方式、评价指标体系设计和评价程序设计等方面积累有益的经验。

2005年浙江省科技厅对省十五制造业信息化、纳米技术应用、服务业电子化、生物技术应用等4个专项,2001年-2003年省重大科技项目实施情况进行检查和绩效考评,共完成实施情况检查项目88项和绩效考评项目76 项。

20064月浙江省科技厅对55家省级区域科技创新服务中心开展了绩效评价工作。

(二)      绩效评价的组织、方式和方法

1.绩效评价的制度建设

2005年省财政厅组建绩效评价处,负责制订我省财政支出绩效评价指标体系及评价标准,拟订财政资金支出绩效评价的有关政策、制度和实施办法;负责指导、检查全省财政支出绩效评价工作,牵头组织省级财政支出绩效评价工作。因此,科技资金绩效评价工作由省财政厅绩效评价处和省科技厅计划处负责管理。

我省在前期财政资金绩效评价试点工作基础上,逐步制订出台了《浙江省财政支出绩效评价办法(试行)》、《浙江省财政支出绩效评价指标体系》、《浙江省财政支出绩效评价实施意见》、《浙江省中介机构参与绩效评价工作暂行办法》、《浙江省财政支出绩效评价专家管理暂行办法》等财政资金绩效评价管理办法和工作规范。这些文件成为我省开展科技资金绩效评价工作的依据和操作规范。

浙江省财政厅根据《浙江省中介机构参与绩效评价工作暂行办法》有关规定,筛选了257家中介机构作为浙江省首批绩效评价中介机构,其中浙江火炬生产力促进中心、浙江科技咨询中心、浙江省科技开发中心等多家中介机构具有承担科技资金绩效评价工作的能力和经验。

同时,浙江省财政厅根据《浙江省财政支出绩效评价专家管理暂行办法》的有关规定,组建了拥有251人的绩效评价专家库。

2.绩效评价的组织方式

科技资金绩效评价的组织者是政府财政管理部门以及科技管理部门,评价主体是评价中介机构,评价方式主要采用自评和考评两种。科技资金绩效评价的组织方式主要有:项目单位自评、科技部门组织评价和财政部门组织评价等,其中主要采用自评和科技部门考评为主。

绩效评价的运作流程如图1所示。

1   绩效评价运行流程示意图

在绩效评价中,首先由政府财政管理部门根据实际需要制定绩效评价工作规划和项目评价任务要求,下达科技主管部门,同时也传达给评价中介机构以及评价项目承担单位。评价中介机构接受组织者委托严格按照评价指标体系和工作规范对确定的评价项目进行考评,根据考评综合情况撰写项目绩效报告。正式报告经中介机构负责人签章后提交财政和主管部门,有关资料、工作记录妥善封存以备查。项目承担单位按照财政部门和主管部门规定要求,以及指标体系规范标准对评价项目进行自评工作,按时提交项目绩效报告。评价结果定性、定量结合,进行对比和排序。

财政部门和科技主管部门根据绩效评价所形成的考评报告、自评报告及相关资料信息进行研究分析,可以科学合理准确地做出项目的安排计划和支出预算,从而提高财政管理决策水平。

3.绩效评价的方法

绩效评价工作遵循“独立、客观、公正、科学”、“依靠专家、实事求是,程序规范”的评估原则。

绩效评价采用多指标综合评价法,坚持以定性分析与定量分析相结合、全面分析与重点调查相结合的原则,以材料评估为主调研评估为辅。评估机构根据项目情况,按照技术领域采用专家评审会形式分组考评。绩效评价专家组由相关领域技术专家、财务专家和管理专家组成。材料评估由评估专家组根据项目承担单位的项目评估资料和评估机构制定的评价指标体系对项目进行直接的、独立的评价;调研评估针对在材料评估中所发现的问题,由评估机构组织专家进行实地考察,对项目承担单位的项目实施情况和评估材料的真实性进行充分的调查分析。

为保证绩效评价材料信息的完整性、真实性,评估机构在认真研究、不断完善评估标准的基础上,设计了《浙江省重大科技项目实施情况和绩效考评情况表》,要求项目承担单位按照项目承担单位情况、项目基本情况、项目执行情况、项目经费情况、项目取得经济和社会效益情况、项目成果情况、项目管理情况等几个方面填报相关信息,并要求执行单位提供项目计划合同书、项目实施总结报告、相关财务资料、科技成果证书、专利证书等附件材料。评估过程中,评估人员与评估专家一起对资料信息审查,过程中发现问题采用现场考察、电话、传真、补充资料、与有关管理部门沟通等方式对情况进行核实、了解,保证了评估依据的充分有效。

4.绩效评价的指标体系

我们从兼顾科学性和可操作性角度出发,采用定性与定量指标结合方法设计科技绩效评价指标体系。浙江省重大科技项目绩效评价指标体系如表1所示。

(一)      绩效评价的主要成绩和经验

我省科技资金绩效评价工作从2003年开展试点工作以来,逐步完成了相关绩效评价管理办法和规范的制定,初步建成立了由制度、指标、方法、程序、问责等构成的绩效评价体系,并按照评价体系对农业成果转化专项、省区域科技创新服务中心、省重大高新技术产业化项目等专项资金进行绩效考评工作,为下一步全面铺开财政科技资金绩效评价工作奠定了基础。

1.科技资金绩效评价以较完善的制度体系为保障

科技资金绩效评价是深化预算编制制度改革,强化财政支出效益管理的重要举措,受到财政部门和科技主管部门的重视。我省绩效工作一开始就非常注重制度建设。在试点基础上,相继出台了《浙江省财政支出绩效评价办法(试行)》、《浙江省财政支出绩效评价指标体系》、《浙江省财政支出绩效评价实施意见》、《浙江省中介机构参与绩效评价工作暂行办法》、《浙江省财政支出绩效评价专家管理暂行办法》、《浙江省财政支出绩效评价考核办法》等资金绩效评价管理办法和工作规范。这些比较系统的技术性规范作为今后开展科技资金绩效评价的依据,使得绩效评价工作有一个规范的框架,保证了工作的程序性和规范性。

2.多方共同参与保证了绩效评价工作积极、有效开展

我省通过文件、会议等形式贯彻宣传科技绩效评价的目的和作用,使绩效评价的各方能深刻认识绩效评价工作的重要性,共同积极参与了绩效评价工作。财政部门负责评价工作的具体规划和任务要求;科技管理部门则参与绩效评价指标体系的制定并提供立项项目的基本资料;项目承担单位则在项目绩效评价中提供绩效评价的基础性数据;专业化的中介机构则负责绩效评价工作大量具体的操作。各方合作,保证了绩效评价的公平性、专业性和效率。

3.积极培育专业评价中介机构,支撑绩效评价工作

政府在绩效评价制度中的作用是推动、规范、指导和监督,而大量具体的工作需要政府委托中介机构来完成。我省科技资金绩效评价工作一开始就引入浙江火炬生产力促进中心、浙江科技开发中心等科技中介机构,在财政厅、科技厅的指导下开展具体的评估事宜,包括绩效评价指标制定、评价专家组的组织、专家评价会组织和绩效评价报告的撰写等工作,有利于推动评估队伍的建设和评估人才的培养。

浙江省财政厅为推动财政绩效评价工作的开展,指导中介机构参与绩效评价工作,确保绩效评价工作的客观公正和规范有序,在200512月制定出台了《浙江省中介机构参与绩效评价工作暂行办法》。并于20066月筛选了浙江火炬生产力促进中心、浙江科技咨询中心等257家中介机构作为浙江省首批绩效评价中介机构。

(二)      绩效评价中存在的问题

我省科技绩效评价工作刚刚起步,绩效评价体系还很不完善,各项工作还需不断改进。

1.科技投入产出绩效评价指标体系不够完整

目前科技绩效评价指标体系的设计基于投入-产出原理,主要反映了政府科技投入与科技成果关系、科技投入与经济增长的关系以及技术进步对地区社会和经济发展的影响。而目前我们正积极建设以企业为主体的科技创新体系,以政府为主导的科技投入模式必然逐步向企业主导模式转换。因此科技资金绩效评价指标体系的设计不仅要反映政府投入的直接绩效,还要从政府的职能作用上考察政府资源配置对社会资源配置调控的影响力,即政府投入能否引导更大量的社会资源向R&D集中,能否促使社会科技资源配置绩效的提升。

2.绩效评价信息的有效性和真实性无法得到有效保证

基础数据资料是评估的最基本信息来源,信息必须充分、必要,同时又不繁琐,因此在绩效评价指标、程序设计过程中考虑到了指标数据采集的方便性和可操作性,并在评价过程对数据通过电话、实地考察等方式进行真实性核查。然而科技资金绩效评价中还存在研究产出和影响的价值衡量、新技术价值的衡量、技术扩散的追踪与价值衡量、从利益相关者获得信息的可信性等问题,使数据采集和核实比较困难,影响了评价结果的有效性。同时也造成评价指标体系中定性指标过多,使评价专家的主观因素对评价结果的影响过大。

3.社会评价中介机构的发展还很不平衡,实力较弱

我省科技绩效评价从试点开始就积极进入社会中介机构的参与,但目前我省具有从事科技资金绩效评价能力和经验的中介机构只有浙江火炬生产力促进中心、浙江科技开发中心等少数几家,而且科技绩效评价工作还未成为这些机构的主要业务。

一、 完善财政科技资金绩效评价工作的建议

1.循序渐进,重视积累,不断完善科技绩效评价的体系化建设

科技评价指标体系建设本身就是一个不断积累、逐步完善的过程,是继承与发展的有机结合。在评估工作开始之前,应以现有的管理办法和规范为指导,以保证科技绩效评估的公平性、效率性和权威性。同时,为了实现我省科技绩效评价的体系化和规范化建设,还应在全面参考国内外相关指标体系框架的基础上,结合省情、文化背景以及具体评估对象的特点,对初步拟定的指标体系框架进行不断修订与完善,进而逐步建立起一套具有普适意义的、较为可行的指标体系框架。

2尽快建立相应完备、权威的科技绩效评估数据库

要想实现全面、客观、公正、准确的科技绩效评估,必须具有相应完备、翔实的权威数据支撑。因此在今后工作中应重视相关科技数据的收集与整理,逐步建立一个相对全面、翔实、权威、可靠的科技绩效评估数据库。而这个数据库应该既包括涉及科技项目、科技成果、科研机构和科技人员等定量数据,也应包括涉及科技政策、科技规划、科技计划和科技发展领域等有关定性数据。

3.关注评估队伍素养,完善科技绩效评价的软环境建设

在高度重视科技绩效评价的同时,还应密切关注科技绩效评价软环境的构建,具体内容包括相关评估知识的宣传与培训、与科技评估有关的法律与法规的制订与完善,以及有关评估队伍的建设和评估人才的培养。只有营造了一个有利于科技绩效的软环境,才能切实保障科技绩效评估的顺利开展、评估意见的落实以及评估工作的最大成效。

政府科技投入绩效评价涉及大量数据和专业知识,因此要不断对评估人员进行定期培训,以切实提高评估队伍的科学素养和操作能力。

 

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